프랑스의 방송제도

 

프랑스는 방송을 '기호, 신호, 문자, 영상, 소리 또는 사적 속성을 가지고 있지 않은 모든 종류의 메시지를 통신 방식에 의해 공중 또는 공중의 유형에게 제공하는 것(커뮤니케이션 자유법, 1986)'이라 정의한다.

1. 프랑스의 방송법

프랑스의 방송 규제는 1986년 제정된 커뮤니케이션 자유법이 개정된 1989년의 '개정 커뮤니케이션 자유법'에 기초하고 있다. 이 법은 1994년과 1996년에 미디어 환경의 변화에 대처하기 위하여 세부 사항을 재개정하기도 하였다.

1989년 개정의 주요 목적은 독립 행정위원회인 시청각최고위원회(Conseil Superieur De l'Audiovisuel: CSA)를 설립하여 TV와 라디오, 케이블 텔레비전 등의 커뮤니케이션 전반에 대해 규제하도록 하고, 상업방송 사업자의 인가제도를 정비하고, 집중배제의 원칙을 확인하며, 공영방송부문의 각 조직 재정을 규정하고자 하는 것이었다.

1994년 개정 방송법은 CSA의 감독권을 확대하고, 방송 허가를 2회에 한하여 매번 5년씩 CSA가 자동적으로 갱신할 수 있도록 절차를 간소화하는 것이었다. 그리고 TV 채널의 자본 소유 상한선을 총주식의 25%에서 49%까지로 높였다. 이는 방송 부문에서 자본의 집중화 및 방송 산업의 거대화를 사실상 인정하는 변화였다.

1997년의 개정 방송법은 뉴미디어 및 디지털 테크놀러지의 도입에 따라 CSA의 영역을 확대 및 구체화하기 위한 것이었다. 개정에 따라 CSA는 위성방송과 케이블 텔레비전 사업에 대하여 통신의 자유를 보장하는 한도 내에서 모든 문제의 권고 권한을 가지게 되었다. 그리고 위성이나 케이블 사업의 독점을 규제하기 위하여 디지털 패키지 방송운영자로 하여금 전체 채널의 20% 이상을 CSA가 허가한 독립 운영자에게 배정하도록 하였다. 이 조항은 각 디지털 패키지가 독점 형태로 운영됨으로서 발생할 수 있는 독점을 방지하고 디지털 시장에 신규 사업자들이 참여할 수 있는 제도적 장치를 마련하자는 의도에서 나온 것이다.

프로그램 측면에서는 내용 규제를 강화하여, 모든 방송 채널이 프라임타임 시간대인 저녁 6시에서 8시 사이 방송 프로그램의 60%를 유럽에서 제작된 프로그램으로 방송해야 한다는 기존의 조항을 유지하였으나, 새로이 허가가 갱신되는 M6 채널은 오후 2시에서 새벽 1시까지 그 적용 범위를 확대하였으며, M6 총매출액의 20%를 프랑스나 유럽의 독립제작사 프로그램에 투자하도록 하였다. 또한 방송사의 독립 제작사에 대한 투자 규제를 완화하여, 독립제작사에도 총매출액의 15∼20%를 투자할 수 있도록 하였다. 그리고 어린이, 청소년의 보호와 인권, 텔레비전의 의무와 관련된 사항들이 제대로 수행될 수 있도록 TF1과 M6의 폭력 프로그램을 그 폭력성의 정도에 따라 1에서 5까지 등급으로 분류하여 어린이나 청소년을 악영향으로부터 보호하도록 했다.

2. 시청각 최고위원회(Conseil Superieur De l'Audiovisuel: CSA)

    1) 위상

CSA는 1989년 방송법이 개정되면서 설립되었다. 법률적으로는 문화통신부에 속해 있지만 실질적으로는 독립성을 띠고 있다. 문화통신부가 문화정책의 견지에서 방송 정책을 펴고 있는 반면, CSA는 방송의 집중배제, 독점배제, 다원성의 유지 등에 주된 관심을 두고 방송국의 감독과 허가 업무를 관장하고 있다. CSA는 '인간의 존엄성, 타인의 자유와 개성, 사상의 표현이 가지는 다원성의 존중' 등과 같은 기본적 원칙의 보호에 중점을 두고 있다. CSA는 라디오 및 텔레비전 등 공공 분야에서의 독립성과 불편부당성의 보장, 방송의 자유경쟁, 프로그램의 질과 다양성 등 보장을 도모하며, 프랑스 영상 매체의 제작과 창작의 발전을 유도하는 역할을 한다. 또한 프랑스 언어와 문화를 보호하도록 감독하며, 프로그램의 질을 향상시키기 위한 조치를 입안하도록 되어 있다. 의회와의 관계에 관하여, 상 하원의장은 방송위원 임명시 각각 3인의 위원을 제청할 수 있으며, 하원은 예산 심의를 통해 위원회에 대한 통제권을 행사할 수 있다. 그리고 상원 및 하원은 방송과 관련된 법을 승인 혹은 거부할 수 있는 권한이 있다. 행정부 및 입법부는 독립 규제 기관인 CSA로 하여금 TV, 라디오 및 뉴미디어에 대해 지침을 내리고 제재를 가할 수 있을 뿐만 아니라 규제 정책을 실시할 수 있는 권한을 부여하기도 한다.

    2) 조직 구성

CSA는 대통령령에 의해 임명된 9명의 위원으로 구성된다. 이중 3인은 대통령이, 3인은 하원의장이, 3인은 상원의장이 제청한다. 방송위원은 65세 이하라는 연령제한이 있으며, 임기는 6년에 연임은 불가능하다. 방송위원회의 모든 결정 사항에 대한 의결에 있어 정족수는 6인이며, 표결은 정족수의 과반수 찬성으로 이루어진다. 가부동수일 경우 결정권은 위원장이 갖는다. 방송위원회의 구성원이 되기 위한 자격은 위원회의 정치적, 경제적 독립성을 보장하기 위하여 비교적 까다로운 제한 규정을 두고 있다. 공직이나 선출직에 재직중인 자, 이익단체 활동중인 자는 위원이 될 수 없으며, 위원은 방송, 영화, 출판, 언론, 광고, 통신 분야 기업을 소유할 수 없고, 임기중이나 만료 후 1년 이내에는 사업과 관련된 일체의 발언을 할 수 없다. 또한 방송위원회 위원으로서 부적절한 활동을 하거나, 직책을 수행하거나, 선출직에 당선된 경우 위원 2/3 이상의 탄핵으로 해당 위원직을 박탈당하게 된다. CSA는 총무과, 행정 및 재무과, 허가 및 경제분석 업무과, 연구과, 텔레비전 방송의 전파와 제작에 대한 의무 조항들의 감독을 담당하는 프로그램 담당과, CSA에 위임된 주파수의 계획과 관리를 담당하는 기술 담당과, 경쟁 입찰의 소집 그리고 CRTC의 규제 및 라디오 프로그램의 검열을 담당하는 라디오 담당과, 사법 문제 담당과, 외국 규제 기구들과의 교류ㆍ국회와의 관계 및 국제 관계를 담당하는 대외관계 담당과 등의 부서에서 맡은 업무를 수행하고 있다.

    3) 주요 임무 및 권한

    가. 방송국 허가

프랑스의 민간방송사업자에 대한 인허가 제도는 기술 부문에 대한 '기술허가'와 프로그램 공급 사업에 관한 '편집허가' 또는 '사업허가'로 나뉜다. 방송사업자는 기술 허가와 사업 허가를 모두 취득해야 하는데 허가권자가 CSA로 일원화되어 있어 실제로는 사업 허가 취득으로 자동적으로 기술 허가가 따르는 형태를 띠고 있다. 하지만 일반적으로 방송사업자는 통상 송신 설비를 소유하지 않고 송신사업자에게 업무를 위탁하며, TDF가 방송망과 전파발사설비를 독점 소유하고 프로그램 송신을 전담하고 있다. 방송위원회는 지리적 특성과 방송의 성격을 지정한 후, 신규 텔레비전 방송사 신청을 공모하여 심사를 통하여 허가를 부여한다. 신청자 접수는 법인체의 형태로만 가능하며 신청서에는 설립 목적, 텔레비전 방송의 일반적 성격, 전파발사의 기술적 특성, 예상 손익계산서, 설립 자금의 출처 및 액수, 이사회 및 경영진 명부, 운영 주체의 성격, 자본금의 구성 내역 등이 포함되어야 하고 방송법 제 28조에 명기된 '사용 허가 조건'의 이행협약서를 동봉하여야 한다. 신청자 접수가 이루어지면 '신청자 공개심사위원회'에서 신청자의 설립 계획에 관한 진술을 청취한 후 공익을 위한 설립계획서를 검토하여 텔레비전국 허가증을 교부한다. 지상파 방송에 대한 허가를 받기 위해서는 방송위원회가 규정한 기술적 제한 사항, 공익을 위해 복무한다는 '방송사 일반 의무 조항', 주파수 사용 허가에 요구되는 '사용 허가 조건' 등 세 가지 범주의 조건들을 충족시켜야 한다. 그리고 방송위원회는 위의 조건들과 지역의 사회 문화적 특성을 고려하여 표현다원주의, 방송국 운영자의 다양성 그리고 지역내 전파독과점 및 남용 금지 규정 등의 원칙에 따라 우선 순위를 결정한다. 일반적으로 허가 기간은 TV의 경우 최대 10년을 초과하지 못하고 라디오는 5년을 초과하지 못하도록 되어 있다. 그런데 최근 CSA는 방송 허가 기간을 2회에 한해서 매번 5년씩 자동적으로 갱신할 수 있도록 하여 방송 허가 절차를 간소화하였다.

    나. 내용 규제

프랑스 방송법은 방송의 목적, 프로그램 편성의 원칙, 프로그램 분야에 따른 방송 운영상의 의무 등 방송 심의에 필요한 일반적 원칙들을 제시한다. 하지만 실질적으로는 공영방송은 정부의 명령으로 제정하는 업무운영규칙(Cahiers des Missions)을 통하여, 상업방송은 방송위원회가 프로그램 편성에 관한 지시에 대해 결정권을 갖고 면허를 부여할 때 교부하는 허가 조건 명세서(Cahiers des Charges)를 통하여 규제된다. 프랑스의 방송 정책은 많은 부분 창작의 자유를 인정하는 편이다. 그러나 어린이 및 청소년 대상 프로그램은 강력히 규제를 하고 있으며, 폭력이나 성 묘사는 방송 가능 시간대가 제한되는 등 엄격하게 규제된다. 미성년 시청자 대상의 프로그램에 대해서는 엄격한 규제 방안을 마련하고 있다. CSA는 1995년 아동문제전문가, 텔레비전시청자협회, 방송전문가, 텔레비전 제작자들과 방송사 등이 참여하는 청소년 보호를 위한 텔레비전 관찰실을 설치하여 텔레비전 프로그램이 청소년에 미치는 영향, 방송사들의 프로그램 편성 정책, 방송되는 프로그램의 수준 등을 연구ㆍ평가하도록 하였다. 또한 CSA는 상품광고나 집단광고, 공익광고 등의 편성이나 방영에 대하여 광고의 목적, 내용, 편성 방법 등이 광고 기준에 위배되는 경우 수정이나 방송 중단을 명할 수 있다. 이밖에 CSA는 위원들의 절대다수가 동의한 경우 공영방송사 사장을 해임할 수도 있다. 그러나 이와 같은 제재는 그 영향이 초래할 심각성으로 인해 아직 한 번도 시행된 적이 없다. 마지막으로 CSA는 문제가 되고 있는 방송사를 프랑스 최고 행정재판소(Conseil d'Etat)에 제소함으로써 재판을 통해 제재할 수도 있다.

    다. 소유 규제

프랑스는 방송사 소유에 대하여 별도의 제한 규정을 두고 있지 않고 있다. 그러나 지상파 전국망 텔레비전 방송사의 경우 동일 주주의 이름으로 지분 또는 주주 총회 의결권의 25% 이상을 직 간접적으로 소유할 수 없다. 또한 동종 방송국의 복수 운영도 규제한다. 지상파 전국 텔레비전의 경우 동일인이 두 개 이상의 방송국을 허가받을 수 없으며 지상파 전국망 텔레비전 방송사 허가와 지상파 지역망 텔레비전 방송사도 동일인이 동시에 소유할 수 없다. 이종매체 교차소유는 널리 인정하는 편이다. 영국처럼 인쇄매체의 방송매체 소유금지법이 없기 때문에 매체간 교차소유가 원칙적으로 허용된다. 다만 프랑스 헌법에 명시된 다원성과 균형 유지 조항에 의거하여 전국 규모의 매체 교차 소유는 일정한도 내에서만 허용된다. 하지만 위성방송에 대한 규정은 없으며, 일반 기업이 광고회사나 방송사 지분의 일부를 소유할 수 있도록 하고 있다. 결국 프랑스 미디어 법은 언론재벌들이 이종매체에 투자할 수 있도록 허용하는 정책을 추진한다고 할 수 있으며 이는 다른 유럽 국가들과의 경쟁에서 우위성을 확보하기 위한 정책적 대안이 되고 있다. 이 외에 외국인의 방송 소유는 지분 및 의결권의 20% 이내로 제한된다. 그러나 관련 국가와 상호협정에 따라 외국자본의 투자는 증가될 수 있다. 단 EU 역내 개인이나 기업에게는 외국인 소유 규제가 적용되지 아니하며 EU 역외의 기업이더라도 프랑스 현지 법인은 제외된다.

라. 기타 권한

3. 기타 규제기구

    1) 우편통신부(Ministere Des Posts Et Telecommunications: MPT)

전통적으로 프랑스는 중앙 집권적이고 관료적 성격이 강한 사회다. 이는 정보통신 분야에 있어서도 그대로 적용된다. 특히 선진 기술 채택 등에 있어 국가 주도적인 정책이 추진되는 경우가 많다. 정부의 주도 아래 집중적으로 공적 자금을 투입하는 형태로 진행되는 기술 전개는 하드웨어를 중심으로 독창적이고 획기적인 기술을 개발해 왔다는 점에서 유효성을 지니고 있다. 그러나 한편으로 이러한 기술의 개발이나 채택이 프랑스를 정보통신 선진국으로 인도해 왔다고는 할 수 없다. 고품질의 시스템이 공급된다고 해도 이용자가 매력을 느끼지 못한다면 수요가 창출될 수 없다. 미니텔 단말기의 무료 제공과 텔레텔 서비스를 제외한 국가주도 정보통신 전략이 성공한 경우는 거의 없다. 물론 엄청난 인프라 투자를 필요로 하는 정보통신 분야에 있어서는 어떤 형태로든 정부의 개입이 불가피하다. 그러나 기술 중심주의에 빠지지 않고 이용자의 필요를 정확하게 판단하여, 국가의 역할과 시장의 역할을 구별할 필요가 있다(菅谷 實, 1997: 180∼183).

한편 방송과 통신의 융합 현상을 고찰하면서 프랑스의 정책적 대응으로 특기되어야 할 분야는 연구 개발 분야이다(이달곤, 1993: 227∼229). 방송기술 분야의 연구에 있어 전송 부문은 우리나라의 체신부에 해당하는 MPT(Ministere Des Posts Et Telecommunications)에서 관할하며, 새로운 방송시스템의 개발에 관한 연구는 산업체와 밀접한 관계가 있는 MI(Ministere De l'Industrie)가 주로 관여한다(방송사는 송신시설을 소유하지 않고 오직 프로그램 공급자로만 기능하기 때문에 방송기술에 대한 연구 개발은 불가능하다). 프랑스에서 방송사는 송신시설을 소유하지 않고 오직 프로그램 공급자로서 기능하며, 방송기술에 대한 연구개발 기능은 자체적으로 가지고 있지 않다. 이러한 방송기술 연구 개발 기능은 각 방송사의 송신 업무를 위임받아 실시하고 있는 송신회사(TDF)에서 담당하고 있는데, 이 회사는 프랑스통신공사(France Telecom)와 공동으로 방송 및 통신기술연구소(Centre commun de'Etudes de Television et de Telecom:CCETT)를 운영하고 있다. 통신공사에는 자체의 연구개발센터로서 통신기술 연구분야를 세분화하여 여러 개의 연구소를 운영하고 있는데 CNET(Centre National d'Etudes des Telecommunications)는 이와 별도로 방송관련 기술의 연구를 위하여 TDF와 합작으로 운영하고 있는 연구소이다. CCETT는 종합방송 및 통신기술연구소로서 독자적인 자본이나 인력을 소유하지 않고 CNET와 TDF가 주는 자원을 관리한다. 이와 같은 체제는 융합되는 기술 영역의 연구를 하나의 연구소에 통합함으로써 중복 투자를 피하고 전문 인력 교류를 원활히 하며 두 분야의 공동 부문에 대한 집중적인 연구를 가능케 하고 있다.

이와 같이 프랑스에서는 기술 발전으로 인한 미디어 환경의 변화에 대한 논의가 활성화되고 있다. 그러나 아직까지 여러 부문에서 제기되고 있는 문제들에 대하여 적절한 대응책들을 마련되지 못하고 있으며 CSA도 특정의 입장을 견지하지 못하고 있다. 부분적으로는 영향력 있는 분파(branch)의 대표들로 구성된 소위원회가 적절한 답변을 제공하는 보고서를 제출한 바 있다. 이들 보고서는 현재의 규제 틀이 다채널이라는 상황에 맞도록 수정될 필요가 있다고 지적하고 있다. 예를 들어 허가권과 관련하여 한 개의 주파수로 한 개의 서비스만을 제공할 수 있도록 규제하고 있는데 이는 데이터 압축 방식이 도입될 경우 더 이상 적용될 수 없다. 보고서는 또한 다양한 분배시스템의 역할을 규정하고 이들이 서로 경쟁할 수 있는 구조를 조직하는 것이 앞으로의 매체 환경에서 중요한 문제가 될 것이라고 주장하고 있다.