독일의 방송제도

 

독일의 방송 개념은 방송에 대한 국가간 협약에 의하여 "중계자 없는 전자기파 또는 전선을 통해 또는 전선을 매개로 문자, 소리, 영상 등 모든 유형의 상연물을 제작하여 일반 공중에게 제공하고 전파하는 것"이라 정의된다.

독일은 공영방송과 민영방송에 대한 개별적인 기구와 법을 통하여 이원적으로 규제하고 있다. 공영방송인 ARD와 ZDF는 방송사 내부의 평의회(Rundfunkrat)에 의하여 자체적으로 규제되며, 민영방송은 정부 기구인 주미디어국(Landesmedienanstalten: LMA)의 관할이다. 각 주 미디어국은 각 주의 방송법에 의거하여 민영방송을 규제, 감독하는 역할을 한다.


1. 독일 중앙방송(ARD)의 방송평의회

ARD는 각 주에 속한 11개의 독립 방송국으로 구성되어 있으며, 이 중에 콜로뉴의 WDR과, 함부르크의 NRD가 프로그램 제작과 편성의 대부분을 담당하고 있다. ARD의 이러한 탈중심화된 구조는 나찌 체제 하에서 괴벨이 가하였던 방송에 대한 전면적 통제를 막기 위한 것이다.

    1) 위상과 조직 구성

독일의 모든 공영방송은 법적자율성, 경제적 자립성, 프로그램 제작의 독립성이 보장되며, 실질적으로도 인사, 재정에 대하여 의회에 대해서만 책임을 짐으로써 주정부로부터는 독립되어 있다.
방송 평의회는 독일에서 방송의 공영성을 보장하는 핵심적 기구로서, 방송국 내의 최고 의사결정 기구이며, 방송 내용에 대한 감시, 감독권을 행사한다. 방송평의회는 공중의 이익을 대표하기 위한 기관으로 방송사의 규모에 따라 10여명에서 65명에 이르는 의원들로 구성되어 있다. 이들 의원들은 정당, 의회, 주정부, 교회, 대학 등 공인된 기관으로부터 파견되거나, 주의회에서 선출된다. 평의회는 각 주 방송사의 행정관(intendant)을 선출하고, 이 행정관은 방송법에 따라 방송국 내에서 최고 결정권자의 역할을 한다. 평의회 내부에 있는 관리위원회는 방송 평의회에서 선출된 10명 내외의 위원들로 구성되며, 이들은 방송 평의회 내에서 선출방송사 내의 업무 수행을 감독한다.

    2) 기능과 권한

방송법은 방송평의회가 방송의 보편성과 공공성 유지 수용자의 이익에 복무해야 함을 명시해 놓고 있다.
실질적으로 방송위원회는 첫째, 관리위원회의 구성원 및 행정관을 선출하고, 예산 기획과 연말 결산을 담당한다. 평의회는 예산을 관장함으로써 방송사의 전체 운영을 통제하고 감독하는 권한을 획득하게 된다. 둘째, 평의회는 특히 프로그램 편성과 내용에 대하여 행정관에게 조언을 할 수 있다. 또한 행정관이 평의회의 권고를 존중하지 않을 경우 행정소송을 제기하고, 이런 경우가 되풀이 될 때 행정관을 소환할 수 있는 권한을 가진다. 이는 방송이 다양한 사회집단의 관점을 존중하고 다원성을 구현하기 위한 방안이라 할 수 있다.

ARD의 2대 방송국 중 하나인 WDR(Westdeutscher Rundfunk)의 경우 방송평의회는 42명으로 구성되며 이들 평의회 의원은 주의회에서 비례대표로 선출된 13명, 교회, 노동조합, 경영자 단체 등의 사회직조직이 선출한 17명, 언론, 문화, 예술, 학술 등의 단체나 기관이 선출한 9명, 고령자, 장애자, 외국인 대표 각 1명씩으로 구성되어 있다. 방송평의회는 호선에 의하여 의장, 부의장 각 1명씩을 선출한다. 방송평의회의 권한은 회장의 임면, 회장의 신청에 의한 임면, 관리평의회 의원 9명 중 7명의 임면, 방송 프로그램 전반에 대한 조언, 프로그램 기준의 준수에 대한 감독, 예산의 승인, 결산의 확정 등 협회의 기본적인 업무에 대한 심의 결정을 한다. 평의회 의원의 임기는 6년이다. 또한 방송평의회 내부에는 관리위원회가 있다. 총 9인의 관리위원 중 7인은 방송평의회가 선임하며 2명은 직원협의회가 선임한다.

WDR법에는 불만처리위원회를 설치할 수 있도록 되어 있다. 프로그램 기준에 위배되어 발생한 불만에 대하여 위원장은 1개월 이내에 문서로 회답하여야 한다. 이와 같은 조치가 이행되지 않을 경우는 방송평의회에 제소할 수 있다. WDR법에는 또한 프로그램 내용의 사실 여부에 관한 당사자의 반론 방송과 데이터 보호에 관한 규정이 있다.
WDR에는 이외에 학교방송위원회는 데 이는 '교육적 성격의 교양 프로그램'의 실시 상황을 감시하는 기관으로 12명의 위원 중 9명은 학교 교육 협력법에 의거하여 추천된 단체, 조직의 제의에 따라 방송평의회에서 선출하고 3명은 주정부가 임명한다. 방송평의회가 선임하는 위원은 공중의 이익을 대표하지만 주정부가 임명하는 위원은 주정부의 지시에 따른다.


2. ZDF의 TV평의회(Fernsehrat)

ZDF는 1963년에 설립된 독일의 제 2 공영방송으로 허가권료와 광고에 의하여 예산을 충당한다.


    1) 위상과 조직 구성

ZDF의 운영기구는 텔레비전평의회(Fernsehrat), 관리평의회, 의장 등으로 구성된다.
텔레비전평의회는 ARD의 방송평의회와 거의 유사한 성격을 갖는다. 평의회는 77인의 의원으로 구성되며, 이들은 정당 및 주정부, 연방정부의 대표와 교회, 대학, 언론, 자치단체 등 사회 각 집단의 대표로 구성된다.
텔레비전평의회 산하에는 기획위원회, 재무·예산·광고위원회 등 2개의 행정관련 위원회가 설치되어 있으며, 5개의 프로그램위원회가 설치되어, 프로그램을 심의하고, 의장에 대하여 조언하는 역할을 한다. 프로그램 위원회는 각각 위원회는 정치·시사프로그램위원회, 문화·학술 프로그램위원회, 청소년·가정 프로그램위원회, 예능·음악 프로그램위원회, 케이블·위성 방송 프로그램 위원회 등이다.

    2) 기능과 권한

텔레비전평의회의 기능은 ARD 방송평의회와 유사하다.
첫째, 의장을 선출하고, 관리위원회의 제의에 따라 의장 해임을 승인한다. 그리고 관리위원회 위원 14인 중 8인을 선출한다. 의장은 텔레비전 평의회 투표자 수의 5분의 3 이상의 찬성으로 선출되며, 업무를 통괄하고 협회를 대표한다. 회장의 임면은 TV평의회의 투표자 수 5분의3 이상의 찬성으로 선출된다. 의장은 관리평의회의 동의하에 프로그램, 보도, 관리위원장을 임명하고 협회 업무를 총괄하여, 프로그램 전반에 대한 최고 결정권을 갖는다. 또한 텔레비전 평의회는 둘째, 예산안과 결산안을 승인하며, 셋째, 프로그램의 방향을 결정하고 내용 및 편성에 대하여 조언을 할 수 있다. 그리고 텔레비전평의회 의원은 평의회 산하 7개 부문별 위원회의 구성원으로서 전문 분야에서 활동한다.


3. 주미디어국(Landesmedienanstalten: LMA)

주미디어국은 모든 민간 상업방송을 규제하는 기구이다. 규제 대상은 지상파, 케이블, 위성방송을 통해 방송을 하는 모든 민간 상업방송이며, 프로그램의 송출 범위가 주 내인가, 전국인가에 관계 없이 모두 규제한다.
독일의 주요 상업방송으로는 SAT-1을 들 수 있는 데, 이는 1985년 서비스를 시작하였고, 마인즈에 본부를 둔 순수 독일 국내 방송이다. 위성 채널인 RTL+는 룩셈부르크의 CLT와 Ulfa가 대주주이다. 프로그램은 원래 비상업적 성격을 띠었으나, SAT-과의 경쟁으로 흥미 위주로 바뀌어 준포르노성 방송이 주종을 이루었다. 그러나 현재 다시 진지한 프로그램 중심으로 선회하고 있다. Tele-5는 청소년 대상 프로그램으로, 주로 뮤직비디오, 스포츠 등을 방영한다. 지분의 일부를 이탈리아의 베를루스코니 그룹이 소유하고 있다. PRO-7 역시 청소년을 대상으로 하며, SAT-1의 주주이기도 한 Kirch의 소유이다.

    1) 위상

주미디어국은 공영방송 내부의 평의회와 달리 각 주에 설치되어 민영방송의 외부에서 감독, 규제하는 역할을 한다. 하지만 연방정부의 직접 지도를 받지 않으며, 주정부로부터도 법적 감독 이외의 어떠한 간섭도 받지 않고, 독립적, 자주적으로 업무를 수행한다. 주미디어국의 목표는 민간 상업방송 프로그램의 다양성을 보장하고, 청소년을 보호하며, 방송사업자의 일방적이고 독점적인 의견 형성을 방지하는 것이다. 주내의 각 방송국은 주미디어국으로부터 방송 허가를 받고, 자율적으로 프로그램을 제작하며, 주미디어국은 민간상업방송 프로그램 전체의 균형성 여부를 감독한다.
주미디어국의 기능은 독일 각 주 사이에 체결된 '주간협약(Staatsvertrag)'에 명시되어 있다.
주간협약 제7조 및 12조에 따르면, 민간사업자에 대한 방송 허가는 각 주 방송법에 따라 해당 관청에 의해 이루어지며, 이 관청이 주간협약 규정에 의거하여 방송을 감독하게 된다. 6조는 재정 문제를 명시하고 있는 데, 주미디어국은 방송허가 및 감독의 역할을 수행하기 위하여 주내의 방송 수신료 가운데 2%를 지원받는다. 하지만 이는 주미디어국이 임의로 사용할 수 있는 것이 아니며, 각 주의 재정성 계획의 예산 편성 내에서, 재정성의 동의 하에 집행 가능하다. 그러나, 이러한 주정부의 역할이 주미디어국의 활동에 영향을 끼치지 않도록 하기 위해, 주정부의 동의 거부는 단지 주미디어국이 예산집행시 낭비를 하고 있다고 판단되는 경우에만 허용된다. 또한 주정부는 단지 방송의 자유 규정을 준수하기 위한 경우에만 주미디어국을 감독할 수 있다.

    2) 조직 구성

모든 주미디어국은 주미디어법에 의하여 고유의 조직 형태를 지닌다. 하지만 모든 주미디어국은 유사한 기능의 기구로 구성되어 있는 데, 그 하나는 정책 수립 및 의결의 기능을 가지는 위원회이며, 다른 하나는 집행을 담당하는 실무기구이다. 이외에 주에 따라 관리 위원회를 두기도 한다.
그리고 대부분의 주미디어국은 사회 주요 집단 구성원들이 참여에 의하여 구성된다. 즉 주의회 내의 정당, 종교단체, 언론, 대학, 노동조합, 사용자단체, 직능별 대표단체, 그 외에 주의회에서 정하는 주요 단체에서 비례대표 원칙에 의거하여 위원회 위원을 선임한다. 바이에른, 니더작센, 북라인-베스트팔렌, 헤센, 브레멘, 슐레비히-홀스타인, 라인란트-팔츠 등 대부분의 주는 최대 30명의 대표자로 구성된 위원회를 통해 민간 상업방송을 감독하며, 베를린, 함부르크, 바덴-뷔템부르크 등 일부의 주에서는 소수의 명예직 대표자로 구성된 합의조직체에 의해 방송 허가와 통제가 이루어진다.
이렇게 구성된 위원회는 민간 방송사업자의 방송 허가, 프로그램의 다양성과 균형성 감시, 법률 위배 사항 감독, 예산 확정, 정관 및 사무 집행 규칙 제정, 프로그램의 재송신 허가와 취소 등의 업무를 담당한다. 그리고 위원회에서는 호선을 통하여 집행기관인 이사회를 구성하며, 이사회는 주미디어국을 대표하여 일상 업무를 집행한다.
바덴-뷔템부르크에서는 주의회에서 선출된 5명으로 이루어진 이사회가 민간 상업방송의 허가와 통제를 전담하는데 이사회의 결정은 28명으로 구성되는 미디어 심의회의 동의를 얻어야 한다. 베를린에서는 5명의 위원이 시민단체에 의해 선발되며, 함부르크에서는 시민단체에 의해 선발된 11명의 위원들 중에서 의장이 선출되는데, 이 의장은 사회적으로 중요한 18개 조직과 단체 속에서 각 의원들을 선정한다.
이외에 북라인-베스트팔렌과 라인란트-팔츠주의 미디어국은 청소년 보호 문제에 대한 전문위원회를 설치하도록 의무화하고 있다.

    3) 기능과 권한

주미디어국의 주요 임무는 첫째 방송 허가와 운영에 대한 것이다. 주미디어국은 방송법에 의거하여 방송과 인접한 커뮤니케이션 영역에 대한 규제, 감독을 담당하는 데, 구체적으로 방송·신문의 미디어 복합 소유 및 방송사업자의 복수 방송국 소유를 규제하고 있으며, 이러한 사항을 이행하지 않을 경우 주미디어국이 방송 허가를 취소할 수 있다.
둘째 임무는 프로그램 감독이다. 주미디어국은 주내의 법에 따라 민영방송 프로그램의 방송 조약 및 주미디어법 규정 준수 여부를 조사하며, 특히 의견 다양성과 공정성의 보장, 프로그램 원칙, 청소년 보호 및 광고와 기타 방송 프로그램간의 분리의 요청 등이 감독 대상이 된다.

    가. 방송 사업 허가와 재허가

민영방송에 대한 허가 방식은 주미디어법으로 규정하고 있다. 주미디어국이 민영방송에 허가해주는 주요 내용은 지상파, 케이블 혹은 위성 등 송신전파의 종류, 프로그램 제공 범주, 매체의 종류, 사업 참여 형태의 종류, 송출 시간 등이다.
독일에서 민영방송의 허가 기간은 5년이며, 2개월 이상 프로그램을 방영하지 않은 경우 허가가 취소된다. 민영방송의 허가 조건은 의견 다양성 실현을 전제로 한 사업자에게 한 채널만을 담당하게하고, 한 채널이 공적 의견 형성의 자원을 독점하지 않도록 하며, 문화적 프로그램에 참여하도록 요구하고 있다. 각 주 방송법에서 제시하는 방송사업의 기본 원칙은 다음과 같다.
첫째, 국가로부터의 자유이다. 방송이 국민의 여론 형성에 미치는 영향을 고려할 때, 국가가 방송사업에 참여할 경우 여론에 막강한 영향력을 가지게 된다. 따라서 모든 주방송법은 몇 가지 사항에 대한 예외를 제외하고는 국가가 방송사업자로 참여하는 길을 막아 놓았다.
둘째, 주 방송법들은 방송사업 참여에 대하여 유사한 전제조건을 제시하고 있다. 바이에른을 제외한 모든 주의 방송법은 방송사업경영능력에 대한 절차상의 범위에 대해 언급하고 있다. 그 외에도 방송사업자가 독일 내에 살고 있다는 것이 입증되어야 한다. 방송사업 신청자가 공적 업무 수행에 결격 사유가 있거나 기본 권리를 실현하는데 문제가 있을 경우 허가를 주지 않는 주도 있다셋째, 의회의 방송사업 참여를 금지하고 있는 주도 있으며, 국가로부터의 자유와 관련해서 방송사업 신청자가 국가와 어떤 방식으로든 연루된 경우 원칙적으로 허가를 내주지 않는 주도 있다. 한편 방송사업자는 국가로부터 자유로운 만큼 스스로가 경제적인 책임을 져야 한다는 것이다.

일반적으로 민영방송은 허가 기간인 5년동안 법률을 저촉하는 행위를 하지 않았을 경우 재허가를 받을 수 있다. 허가가 취소되는 경우는 시장의 규칙을 지키지 않고 저작권을 침해하거나, 가입자 개인의 정보를 악용할 때 등이다. 또한 규제를 위한 전제조건을 추후에 상실하거나 허가 조건을 충족시키지 못할 때, 기술적인 혹은 프로그램 상의 조건을 충족시키지 못할 때에도 허가가 취소될 수 있다
재허가 기준에 대해서는 법률로 구체적으로 명시하고 있지는 않으나, 각 조항을 어겼을 경우 재허가가 되지 않는다. 방송국의 재허가를 위해서는 '일반적 프로그램 원칙'을 준수해야 한다. 이 원칙의 내용은 '모든 프로그램은 인간의 존엄과 타인의 신념, 특히 종교적, 세계관과 결혼 및 가정을 존중하여야 한다. 프로그램은 국가간의 이해와 자유민주주의적 기본 질서를 적대시하여서는 아니된다. 그 밖에도 평화와 자유 속의 독일의 통일을 반대하여서는 아니된다'라고 규정하고 있다. 모든 주 미디어법은 프로그램의 전파가 일반 법적 대상의 권리를 침해할 경우 허가를 할 수 없도록 되어 있고, 이를 위반할 경우 허가가 취소될 수 있다. 권리 침해의 판단 여부는 내용 심의의 기본 원칙에 준한다.

    나. 내용 심의

주미디어국은 법으로 정해진 프로그램 기본원칙의 준수 여부를 감시해야 한다. 구체적으로 이는 주미디어국 내의 프로그램 심의위원회가 담당하고 있으며, 방송사의 프로그램이 의견의 다양성과 공정성의 보장, 전반적인 프로그램 기본원칙의 준수, 청소년 보호, 광고규칙의 준수등의 기준에 부합하는가를 감독한다.