미국의 방송제도

미국의 방송 개념은 "직접 또는 기지국의 개입을 통해 공중에게 수신될 것을 의도하여 배포되는 무선통신(radio communication)"라 정의된다.

1. 미국 방송법 약사

1927년 제정된 라디오 법(Radio Act)은 주파수를 규제할 필요성에 의하여 만들어진 것으로서, 상무장관이 방송국 허가권을 갖도록 하고, 연방 라디오 위원회(Federal Radio Commission)가 방송국의 운영과 출력 등을 감독하도록 하였다.

1934년에는 라디오 법을 통신법(Communications Act)으로 개정하여 연방 라디오 위원회를 방송, 전화, 통신을 관장하는 연방 통신 위원회(Federal Communications Commission)로 바꾸고, 방송국의 허가권을 위원회에 넘겼다.

1962년 제정된 통신위성법은 위성의 상업적 이용을 감독하기 위한 것이었으며, 1962년의 교육방송 시설법과 1967년의 공영방송법은 교육방송의 법적 근거를 마련하는 것이었다.

1984년에는 유선통신정책법(Cable Communication Policy Act)을 제정하여 지역에서 유선방송국의 독점을 허용하고 시청료 규제를 완화하는 대신 방송시간의 일부를 지역사회가 사용하도록 요구할 수 있게 하였다. 하지만 지역정부가 유선방송국의 감독 기능을 충분히 수행하지 않을 때는 연방통신위원회가 개입하여 그 책임을 수행할 수 있도록 했다. 그러나 유선통신정책법은 결과적으로 독점체제의 유선방송국들이 시청료를 인상하는 것을 막지 못함으로써 시청자의 불만을 증폭시켰다.

1992년 제정된 유선방송 소비자 보호와 경쟁법(Cable Television Consumer Protection and Competition Act)은 이러한 유선통신정책법의 한계들을 감안하여, 유선방송국의 소유제한과 요금 규제를 부활시키는 등 유선방송사업자에 대한 통신위원회의 업무를 늘렸다. 의회는 지역시장을 독점하는 유선방송의 소유집중화로 프로그램의 다양성이 저해된다고 보아 통신위원회에 다수의 유선방송을 소유할 수 있는 한계가 되는 시청률을 정하도록 하였고, 유선방송이 무선의 유선방송이나 위성 안테나 텔레비전을 소유하는 것을 금지했다. 또 유선방송이 프로그램의 독점공급계약을 맺거나 프로그램 제작에 투자하는 것도 금지했다.

1996년의 개정 통신법은 지역전화, 장거리 전화, 유선방송간의 자유경쟁을 촉진하고, 통신 서비스의 제공범위를 확대하였으며, 텔레비전의 폭력성과 선정성으로부터 어린이들을 보호하는 규제책을 강화하였다. 그러나 통신법의 가장 큰 변화는 유선방송사와 전화회사 간의 상호 시장진입을 허용하여 7개의 지역전화 사업체들과 AT&T, MCI, Sprint 등의 장거리 전화 사업체들이 서로의 시장에 직접 투자할 수 있게 되었고, 이들 전화 사업체들과 유선방송사들 간에도 상호 시장개입이 허용되었다는 점이다. 이는 실질적으로 전화사업과 유선방송 사업 간의 경계가 사라지는 것을 의미한다. 또 사업체가 한 시장에서 소유할 수 있는 라디오 방송국 수의 상한선을 해제하고 텔레비전 방송국 수의 상한선을 대폭 높임으로써 방송재벌이 합법적으로 그 규모를 확대할 수 있게 되었다.

또한 디지털 방송에 대비할 수 있도록 공중파 방송국이 디지털 방송에 필요한 주파수를 임시로 사용할 수 있도록 허용했다. 또한 공중파 방송의 소유제한을 일부 완화했고 방송국의 허가와 재허가 절차도 크게 간소화했다. 하지만 신문과 방송의 교차소유 금지는 존속시켰다.

2. 연방통신위원회(FCC)

    1) 설립근거 및 법적성격

미국 방송의 대표적 규제기구는 연방통신위원회다. 이 위원회는 1934년의 연방통신법(Federal Communication Act)에 따라 유선과 무선을 통한 통신산업을 공익적인 측면에서 규제할 목적으로 설립된 독립적 연방정부 기관이다. FCC는 각 주간의 통신 및 국제통신을 관장하며, 각주의 공익위원회(PUC: Public Utility Communication)는 주내통신을 감독한다.
※ 법적성격에 따른 위원회 분류
ㅇ 독립규제위원회 : 입법, 행정, 사법권으로부터 독립하여 기능을 수행
ㅇ 행정위원회 : 행정기관 사무일부를 독립적으로 수행
ㅇ 자문위원회 : 행정관청의 자문에 응하거나 권한행사에 관여

    2) 조직구성

FCC는 대통령이 상원의 동의에 따라 임명하는 5인의 위원으로 구성된다. 위원장은 위원중 1인을 대통령이 지명함으로써 결정되며, 동일 정당 소속위원이 3인이하이어야 하며, 겸업은 금지되어 있다. 위원의 임기는 5년이며, 매년1명 위원 임기만료된다. 위원 과반수의 찬성으로 위원회 의결이 이루어진다. 그 외에 위원회는 10개 실(Office)과 6개 국(Bureau)으로 편성되어 있다.

    3) 주요 권한

    가. 행정적 권한

FCC의 기본적이고 고유한 권한으로는 특정산업에 대한 진입 및 요금에 대한 규제권한과 기술기준의 설정, 장비에 대한 형식승인 등 기술관련 권한 등이 있다. 통신사업자의 진입허가에 관하여서는 통신사업 허가, 사업자간 인수·합병·겸업승인 등을 하며, 이동전화나 무선호출에 대하여서는 FCC의 미국내 주파수배정권한을 근거로 진입을 규제하고 있다.
또한 FCC는 통신법이 정하는 범위 내에서 방송국 허가를 관장하고 있으며, CATV의 경우 각 지방정부가 독점적 사업자의 선정과 요금규제 권한을 지니고 있으며, FCC에는 등록을 해야한다.
통신사업자의 요금규제에 대하여 FCC는 접속료 심사 및 사업자가 제출한 요금 내용의 합법성에 관한 심리를 담당한다. 그리고 효력발생 5개월 이내에 요금의 시행을 보류할 권한을 갖고 있다.
FCC는 통신사업자의 영업활동에 관한 규제도 관장하고 있는 데, 상호접속감독 등 공정경쟁제도를 수립 및 운용하고 있는가의 여부를 감독하며, 통신사업자의 회계, 서류 등에 대한 정보조사를 비롯한 통제 권한, 통신사업자의 자산을 평가하고 경영실태를 조사하며 계약을 검토할 권한을 가진다. 그리고 기술표준제정 및 통신장비의 승인 권한 역시 갖고 있다.

    나. 준입법적 권한

준입법적 권한은 특정 규제사안에 있어서 규제의 내용과 규제권한의 효력행사범위를 규정할 수 있는 권한을 의미하며, 입법권의 위임은 법률에 근거하고, 적법절차에 따라 행사되어야 한다.
미연방규정집의 Subpart는 규칙제정절차를 규정하고 있는 데 이는 청원이나 자체 발의에 의하여 FCC 규칙의 제정 및 변경이 제안되면 이 제안을 고시하고, 문서번호 부여 및 조사고시(NOI : Notice of Inquiry)나 제안고시 (NPRM : Notioce of Proposed Rulemaking) 공고하게 되어 있다. 이후 제안고시에 대한 이해관계자의 의견 및 답변 제출하면 위원회가 결정을 내리게 된다. 규칙이 발효되는 것은 규칙이 연방관보에 게시된 30일 이후부터이다.
이 때 이해관계자의 공식의견서를 접수하고, 전문가와 이해관계자의 분석결과, 조사고시 예상효과, 공청회, 기타 자문위원회의 의견을 통해 심의후 위원의 투표로 최종결정하고 소수의견도 함께 발표해야 한다. 만약 결정에 이의가 있을 경우에는 재심을 청구하거나 법원에 항소를 제기할 수 있다.

    다. 준사법적 권한

준사법적 권한은 분쟁 또는 청구에 대한 판단을 내리는 사법적 성격의 권한을 의미한다.
통신사업자의 위법행위에 대해 FCC에 제소할 경우에는 두 가지의 방법을 이용할 수 있다. 비공식제소는 일반적인 절차없이 위반사업자가 위반내용 조사보고서를 FCC에 제출하는 것이며, 공식제소는 기소장, 피고의 답변서, 원고의 항변 등 서면기록에 근거하여 제소하는 것이다.
제소 이후에는 위원회가 자체발의를 함으로써 조사를 시작하게 되는데, 이는 통지·청문·결정의 3단계로 구성되며, 수사, 조사 및 청문회 개최와 위반여부에 대한 제재가 가능하다.
FCC는 중요한 판결이나 법정규칙을 제정할 경우 반드시 청문회를 개최해야 한다. 또한 일반시민의 불만이나 청원, 통신법상 이의제기가 가능한 상황이거나, 통신법 규정 집행 관련 사항에 대해서는 직권조사 가능하다.

    4) 주요 규제 기능

    가. 구조 규제

통신위원회는 1970년대까지는 방송매체의 소유를 제한하는 구조규제 정책을 펴왔다. 그러나 1980년대의 탈규제 정책에 따라 소유제한을 완화하였으며, 1996년의 통신법 개정이 이를 반영하고 있다. 탈규제의 근거는 소유형태와 방송내용의 다양성과의 상관관계가 검증되지 않았고, 기술과 재정이 튼튼한 대규모 기업이 오히려 더 다양한 프로그램을 공급할 수 있고, 신문과 방송의 기능에 차이를 두어 규제하는 것은 모순이라는 점 등이다.
구조 규제는 여섯 가지 측면으로 나뉜다.
첫째, 전국 시장에서 동종매체의 복수소유에 대하여 제한이 있었다. 그러나 1996년의 개정 통신법에서는 라디오의 복수소유 규제는 완전히 폐지되었고, 텔레비전의 경우는 소유할 수 있는 방송사의 수적 상한선을 폐지하고 대신 전국 시청률 35% 이하로 완화하였다.
둘째, 1996년 개정 통신법은 전국 50개의 최대 방송시장에서만 동일인의 라디오와 텔레비전 동시 소유를 인정하였다. 이는 과거 전국 25개의 방송 시장에만 적용되던 규정을 완화한 것이다.
셋째, 동일 시장 지역에서 동종방송 매체의 복수소유가 제한된다. 1996년도의 개정 통신법은 라디오 방송국의 경우 45개 이상의 방송국이 있는 시장에서는 8개 방송국까지, 30∼44개의 방송국이 있는 시장에서는 7개 방송국까지, 15∼29개의 시장에서는 6개까지, 14개 이하인 시장에서는 5개까지 복수소유를 허용한다. 그러나 10개 이하의 방송시장에서는 동일인이 과반수 이상의 방송국을 소유할 수 없고, 동일시장 내에서 공중파 텔레비전의 복수소유는 여전히 금지되어 있다.
넷째, 신문과 방송의 교차 소유 금지이다. 위원회는 1975년 장차 새로운 신문과 방송의 교차소유를 불허하기로 하고 기존의 교차소유 가운데 한 지역의 유일한 신문과 방송이 동시에 소유된 16개 시장에 한해서 분리명령을 내렸다. 그러나 1989년의 보고서에서 위원회는 전파매체의 수가 크게 증가했으므로 경우에 따라 교차소유의 금지를 완화하는 것이 방송의 다양성을 도모한다고 주장했다. 그러나 1996년의 개정 통신법은 신문과 방송의 교차소유 금지는 풀지 않았다.
다섯째, 1970년 이래로 공중파 방송과 네크워크가 유선방송을 소유하는 것은 금지되어 있었다. 그러나 1996년의 개정 통신법은 이러한 소유금지를 폐지했다.
여섯째, 방송매체의 수직적 통합의 금지이다. FCC는 1941년 연쇄 방송규칙을 공표하여 네크워크들이 지역방송국의 네트워크의 프로그램 선택을 제약하는 프로그램 공급계약을 금지해 왔다. 라디오부문은 1977 이 규칙이 철폐되었으나 텔레비전 네트워크는 아직 적용대상이다. 위원회는 또 네트워크의 프로그램 자체 제작에 대한 규제와 주요 시간대 방송시간 제한 등을 통해 네트워크로부터 공중파 방송국과 프로그램 공급자들을 보호해 왔다.

    나. 내용 규제

수정헌법과 연방법은 FCC가 방송 내용물을 검열하거나 표현의 자유를 침해하는 것을 금지하며, 개별 라디오 및 TV 방송국이 방송내용 및 무엇이 지역사회에 기여할 것인가를 결정하는 모든 재량권을 갖고 있다. 방송국들은 뉴스, 지역 이슈, 공공 문제, 지역, 종교 문제 관련 프로그램 뿐 아니라 오락 프로그램도 자율적으로 결정하며, 이는 편집 방식과 편성에도 적용된다. FCC는 방송되는 프로그램 및 광고에 대하여 방송국에 자신의 판단을 강요하거나 예술적 기준, 포맷, 언어, 프로그램의 질 등에 대하여 충고를 할 수 없다. 그러나 선거기간 중의 후보자 광고에 대하여는 이러한 원칙이 적용되지 않는다.
하지만 FCC는 방송 내용이 서비스 하고 있는 공동체의 요구를 충족시키는가에 대하여 사후감독권을 행사한다. 감독의 기준 중 방송 공공성의 측면에서 FCC가 중점을 두었던 것이 동시간 법칙과 형평의 원칙이다. 동시간 법칙(equal-time law)은 "방송국 면허소지자가 민선공직을 갖고자 선거에 출마한 합법적인 자격을 갖춘 후보자에게 방송국을 이용하도록 허가한 경우, 같은 민선공직을 갖고자 선거에 출마한 다른 모든 합법적 자격을 갖춘 후보자들에게도 동등한 자격을 부여해야 한다(연방통신법 315조)"는 것이며, 형평의 원칙(the fairness doctrine)은 1969년 315조의 예외조항을 마련하면서 성문화된 것으로 "공공의 이익을 위해 운영하고 또 중요한 공공의 문제에 관한 상반된 견해의 토론을 위해 적당한 기회를 제공해야 한다"는 방송의 의무를 밝히고 있다. 그러나 레이건 행정부의 탈규제 정책의 일환으로 형평의 원칙은 방송으로 하여금 오히려 공공의 문제를 회피하게 만든다는 이유로 폐지되었다. 현재는 유사한 내용이 FCC의 프로그램 정책 방송국들에 권고되고 있다. 이는 정치 후보자나 공무원이 방송을 하도록 허가받았을 경우에는 Communications Act에 의거하여 "모든 후보자에 대한 동일한 기회 제공"의 원칙이 요구되며, 방송국은 후보자가 방송하는 내용에 대하여 어떠한 검열도 할 수 없고, 특정 후보자를 지지 혹은 반대하는 정치 사설을 방송하는 경우 방송 시간을 명시하고 방송내용을 기록으로 남겨야 하며, 후보자에게 반박의 기회를 주어야 한다는 것 등이다.
그러나, 탈규제 정책에도 불구하고 폭력적이거나 선정적인 프로그램으로부터 어린이와 청소년을 보호하는 규제들은 더욱 강화되고 있다. 모든 방송국은 16세 이하의 어린이를 대상으로 하는 교육 및 정보 프로그램을 방영하여야 한다. 이들 정보 및 교육 프로그램은 오전 7시부터 오후 10시 사이의 시간에 방영되어야 하며, 정규편성되어야 하며, 최소한 30분 이상이어야 한다. 또한 외설적인 프로그램이나 "부적절한" 언어를 방송하는 경우 수정헌법에 의하여 보호받지 못한다. 외설적이라 함은 일반적인 사람이 현대 사회의 기준에서 보아 음란한 욕구에 호소하거나, 내용이 명백하게 불쾌하거나, 성행위가 구체적으로 묘사되며, 내용이 어떠한 문학적, 예술적, 정치적, 과학적 가치가 없는 것을 의미한다. 부적절한 언어는 수정헌법에는 위배되지 않으나 의회에 의하여 어린이 시청자가 존재할 수 있는 낮시간대(오전 6시부터 오후 10시까지)에는 방영하지 못하도록 결정되었다. 그러나 신성모독의 경우 위의 두 가지 범주에 포함되지 않는다.
최근 FCC가 어린이 시청자의 보호를 위하여 추진하는 것이 V-Chip과 프로그램 등급제이다. FCC는 2000년 1월 1일까지 모든 TV 제조업체들이 13인치 이상의 모든 모델에 V-chip을 내장하도록 요구하였다. V-chip의 작동 기존이라 할 수 있는 프로그램 등급제는 연령별 등급과 내용별 4등급(V-폭력정도, S-음란성 정도, D-대화 내용의 적합성, L-저속어 사용 정도)을 부모가 선택적으로 사용할 수 있도록 하는 방향으로 정해졌다. 특히 어린이 프로그램에서는 FV(fantasy violence-공상적 폭력)라는 심볼을 사용하도록 하였다.
또한 개인이나 집단, 제도에 대한 공격 및 희화화에 대한 규제가 존재한다. 인종, 종교, 국적, 성 등의 개인적 특성에 대한 편견이나 모욕을 방송하는 것은 금지되며, 정부 및 공무원을 포함하여 인정되는 관습이나 제도를 비방하는 것은 금지된다.
한편 대법원은 "명백하고 현전하는 위험"이 있을 경우 언론의 자유를 축소할 수 있다고 결정하였는 데, 방송을 통하여 위험한 활동을 촉발하려 하거나, 이러한 결과를 유발할 수 있는 경우에는 형법에 의하여 방송 내용을 규제할 수 있다.

3. 기타 통신관련 기관

    1) 전기통신정보청 (NTIA:National Telecommunications and Information Agencies)

규제기능은 없으며, 정책수립기능만 담당한다. 통신정책에 관하여 대통령에게 자문을 하며, 연방정부에 배정된 주파수 할당 및 행정부내 통신관련활동을 조정한다.

    2) 의회

예산안 승인 및 위원의 임명동의 등을 통해 FCC를 통제한다.
의회내 통신분과위원회들은 방송사에 대한 조사를 하거나 권고안을 채택함으로써 네트워크 방송사들의 방송 내용에 영향을 미친다.

    3) 법원

FCC가 내린 결정의 합법성을 심사하며, 사업자간에 분쟁이 발생할 경우 이를 해결한다. 주로 수정헌법 1조의 언론자유보호에 관해 해석을 하고 규제기관들이 그들 자신의 절차규칙에 얼마나 충실한지를 감독한다.

    4) 법무부 내의 반독점국

방송사의 불공정 거래 행위에 제재를 가할 수 있다. 예를 들어 1974년 반독점국이 네트워크사들을 제소해서 각 네크워크사가 자체 제작할 수 있는 프라임타임의 프로그램의 양을 엄격히 제한하도록 하였으며, 1982년에는 전국방송협회의 광고와 프로그램 내용에 관한 강령을 공정거래에 위반된다는 이유로 철폐하도록 하고, 대신 각 네트워크사의 개별적 기준 실천 여부와 관련하여 통제할 수 있도록 하였다.